Le nouveau régime des régies du secteur public local

FINANCES LOCALES

Le nouveau régime des régies du secteur public local

Cet article présente les principales innovations apportées au dispositif des régies de recettes ou d'avances par le décret n° 97-1259 du 29 décembre 1997, mais également par son instruction interministérielle d'application (n° 98-ABM du 20 février 1998 publiée par l'Imprimerie nationale).

Cet article a été rédigé par Sylvie Brenner du bureau D3 de la direction de la comptabilité publique.

Si les règles de la comptabilité publique reposent sur le principe de séparation entre ordonnateur et comptable, il n'en demeure pas moins que le décret nû 62-1587 du 29 décembre 1962, en son article 18, prévoit un aménagement à ce principe en disposant que " des régisseurs peuvent être chargés pour le compte des comptables publics d'opérations d'encaissement ou de paiement ". C'est le décret n° 64-486 du 28 mai 1964 modifié et son instruction interministérielle d'application de janvier 1975 qui régissaient jusqu'alors l'organisation et le fonctionnement de ces régies de recettes ou d'avances.
La recherche d'une meilleure satisfaction non seulement des usagers mais également des agents et élus locaux au travers d'un dispositif juridique et comptable rénové a justifié la rédaction du décret n° 97-1259 du 29 décembre 1997 et de deux arrêtés d'application pris le même jour. Ils ont été publiés au Journal officiel du 30 décembre 1997. Ces dispositions ont été reprises et commentées par une instruction interministérielle d'application nû98-ABM du 20 février 1998 publiée par l'Imprimerie nationale.
Si l'actualisation de la réglementation a été conduite dans le souci de faciliter les relations entre ordonnateurs, régisseurs et comptables tout en élargissant le champ d'application des régies, cette rénovation s'est également faite dans le respect des prérogatives du comptable public quant à l'exécution de la recette et de la dépense publique.

Une mise en place des régies mieux organisée

L'acte de création de la régie est désormais de la compétence de l'assemblée délibérante

L'instruction de janvier 1975 donnait compétence exclusive à l'ordonnateur pour créer des régies. Cette disposition a été mise en conformité avec l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui stipule que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Ainsi l'acte de création doit, à présent, prendre la forme d'une délibération sauf si le conseil municipal a délégué au maire la possibilité de créer des régies par application de l'article L. 2122-22, 7° du CGCT.
En application de l'article L. 3211-1 du CGCT, le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. De même, l'article L. 4221-1 du CGCT donne au conseil régional la compétence pour régler par ses délibérations les affaires de la région. Ainsi, les conseils généraux et régionaux sont compétents pour créer ou supprimer les régies et pour en fixer les règles générales d'organisation.
Pour autant, les articles L. 3211-2 du CGCT, pour le conseil général, et L. 4221-5, pour le conseil régional, ouvrant la possibilité de déléguer une partie des attributions du conseil général ou du conseil régional à la commission permanente, celle-ci peut, dès lors, être habilitée à créer des régies.
Néanmoins, le président du conseil général ou le président du conseil régional étant l'organe exécutif du département ou de la région, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu'une délibération du conseil ou de la commission permanente fixe le principe de la régie et confie à l'ordonnateur le soin d'en préciser les modalités de fonctionnement.
Par ailleurs, des dispositions spécifiques régissent les établissements publics de santé pour lesquels le directeur est compétent pour créer des régies. Cet acte de création doit, en outre, préciser la nature des recettes ou dépenses concernées ainsi que les moyens d'encaissement ou de paiement autorisés. À cet égard, l'acte de création doit prévoir si les fonds sont déposés sur un compte de disponibilités, ce compte étant en principe un compte de dépôt de fonds au Trésor ouvert au nom du régisseur ès qualités.
Enfin, l'acte de création de la régie doit viser l'avis conforme du comptable. En effet, cet avis conforme est une formalité substantielle en l'absence de laquelle l'ensemble du processus est entaché d'irrégularité, le comptable ne pouvant, dès lors, que refuser de prendre en charge les opérations de la régie sous peine de voir engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Des dispositions spécifiques en faveur des régies temporaires

Concernant les régies temporaires, des aménagements ont été apportés afin de répondre à deux objectifs : un fonctionnement limité dans le temps ou un fonctionnement épisodique et répétitif.
Dans ces conditions, le caractère permanent revêtu par l'acte constitutif conduit à préciser la ou les périodes de fonctionnement.
Dès lors, ce n'est qu'en cas de changement de régisseur, lors du fonctionnement effectif de la régie, qu'un autre acte de nomination sera pris par l'autorité compétente, les régisseurs pouvant être, de plus, dispensés de cautionnement lorsque la durée de fonctionnement de la régie n'excède pas deux mois.

La prise en compte de la dimension internationale croissante de l'action des collectivités locales

Sont réglementairement organisées les régies à l'étranger mises en place notamment pour le paiement des dépenses liées à des séminaires, expositions, auxquels participent les collectivités et établissements publics locaux, ou afin de répondre à la volonté de collectivités locales ou d'établissements publics locaux désireux de s'implanter de façon durable dans un pays au travers de représentations chargées, par exemple, de leur promotion touristique ou économique.
Ainsi, l'acte constitutif peut prévoir que ces régies soient chargées du paiement de toutes les dépenses nécessaires au bon fonctionnement du service à l'étranger dans la limite du quart du montant prévisible des dépenses annuelles à payer.
De même, compte tenu des contraintes inhérentes au fonctionnement de ces régies à l'étranger, la possibilité d'ouvrir un compte bancaire dans le pays de destination de la mission leur a été offerte sous certaines conditions.
Cela étant, les dépenses d'un montage juridique complexe demeurent exclues de la liste des dépenses payables par les régies à l'étranger comme pour l'ensemble des régies.

L'élargissement du choix des régisseurs et des personnes agissant pour son compte

Un choix plus large lors de la nomination du régisseur

Si l'instruction de janvier 1975 prévoyait déjà d'avoir recours, à titre exceptionnel, à des personnes n'ayant pas la qualité d'agent de la collectivité pour exercer la fonction de régisseur, cette possibilité est désormais plus ouverte.
Ainsi, toute personne physique de droit privé et de nationalité française pourra être nommée régisseur lorsque la collectivité, eu égard aux circonstances, ne pourra pas faire appel à ses propres agents, pour lesquels il conviendra de privilégier le recours, du fait des garanties de stabilité qu'ils présentent.

L'adaptation du statut des collaborateurs du régisseur

Par ailleurs, il est apparu que, lorsqu'il s'agissait de nommer des personnes habilitées à réaliser des opérations pour le compte du régisseur, la notion juridique de sous-régisseur n'était pas toujours adaptée à la diversité des situations existantes. En effet, la mise en place d'un sous-régisseur peut répondre, par exemple, aux besoins d'une commune qui dispose d'un réseau de complexes sportifs disséminés sur son territoire et pour l'utilisation desquels une personne nommée sous-régisseur perçoit des droits d'entrée. Mais lorsqu'il s'agit de qualifier la fonction qu'exercent les nombreux chauffeurs des bus d'une collectivité à l'occasion de l'encaissement du prix des tickets, le statut de sous-régisseur s'avère inadapté. En conséquence, la notion de préposé a été introduite dans la nouvelle réglementation afin de définir juridiquement cette possibilité de maniement de fonds publics.
À cet égard, les préposés ne pourront qu'encaisser des recettes dont la nature et les modalités d'encaissement figureront dans leur acte de nomination.
En tout état de cause, les préposés, comme les sous-régisseurs de recettes ou d'avances, agissent pour le compte du régisseur, dont la responsabilité pourra éventuellement être engagée à raison de leurs opérations.

La modernisation et la simplification du fonctionnement des régies de recettes

La possibilité d'encaissement de produits pour le compte de tiers

Dans l'intérêt du service public et afin de satis- faire les besoins des usagers, la collectivité peut décider de vendre des biens ou services pour le compte d'un tiers privé. Tel peut être le cas lorsqu'une collectivité souhaite étendre les activités de la librairie-boutique annexée à son musée en proposant la vente d'oeuvres pour le compte d'artistes locaux.
Cette opération, dont les termes doivent être prévus au sein d'une convention entre les parties, ne peut se faire que dans la mesure où elle génère une recette pour la collectivité.

La régie prolongée : un dispositif pour mieux recouvrer

Le décret prévoit la possibilité, pour un régisseur de recettes, d'adresser au redevable une demande de paiement, lorsque celui-ci ne s'est pas acquitté sur le champ de sa dette. Cette faculté nouvelle répond en premier lieu aux nécessités qui prévalent dans le secteur hospitalier afin de permettre l'encaissement des consultations et des soins externes dans de meilleures conditions, mais également dans le secteur HLM pour l'encaissement des loyers. Cette possibilité peut également trouver à s'appliquer auprès des communes notamment pour le recouvrement des produits de cantines scolaires.
Si le régisseur n'accorde pas de délai de paiement, il adresse au débiteur une demande de paiement lorsque le règlement au comptant n'a pas été effectué immédiatement à la régie. Le délai pendant lequel le régisseur est habilité à recevoir des encaissements après envoi de la demande de paiement doit être prévu par l'acte constitutif. Passé ce délai, l'ordonnateur doit émettre un titre de recettes dont le recouvrement sera poursuivi par le comptable selon les modalités propres à chaque catégorie d'organismes.

Un fonds de caisse adapté aux spécificités de la régie

Dans le souci de faciliter le fonctionnement des régies, le fonds de caisse, jusqu'alors limité à 300 F, sera désormais fixé par l'acte constitutif de la régie.

Une nouvelle définition de l'encaisse

Une distinction a été introduite selon que le régisseur dispose ou non d'un compte de disponibilités. Lorsque le régisseur ne dispose pas d'un tel compte, l'encaisse est constituée des seules recettes en numéraire.
Dans le cas inverse, l'encaisse est constituée des recettes en numéraire augmentées des chèques reçus et de ceux déposés sur le compte courant, des versements par carte bancaire...

Des mouvements de fonds facilités

Le régisseur effectue le versement de son encaisse soit par remise directe des fonds au comptable assignataire, soit par virement sur son compte de disponibilités ou encore par versement à la caisse du comptable du Trésor le plus proche de la résidence de la régie, lorsque celle-ci se trouve éloignée des locaux du comptable assignataire.
De plus, lorsque le montant des fonds en numéraire est important et nécessite un versement fréquent des disponibilités au comptable assignataire, le régisseur peut être autorisé, sur habilitation délivrée par la direction de la comptabilité publique (bureau E3), à déposer les fonds recueillis auprès de la succursale locale de la Banque de France.

La modernisation des moyens d'encaissement, l'encaissement en devises-billets autorisé

Afin de répondre à de nombreuses demandes émanant de collectivités locales et d'établissements publics locaux, une procédure destinée à permettre l'encaissement en numéraire sous forme de devises-billets a été mise en place. Le change des devises est assuré par le trésorier-payeur général dans les conditions fixées par une convention signée entre la collectivité et le Trésor public.
Par ailleurs, l'instruction codifie les règles, jusqu'alors contenues dans différents textes de la direction de la comptabilité publique, à respecter pour l'encaissement par carte bancaire, par carte de paiement privative ainsi que par chèques-vacances.
Quant aux modes d'encaissement que sont le virement et le prélèvement automatique, leur utilisation est soumise à autorisation du comptable supérieur territorialement compétent. En effet, ces moyens relèvent à titre habituel de la compétence du comptable assignataire des opérations et ce n'est qu'en présence de circonstances particulières, tenant notamment à l'importance de la régie (abonnements à un théâtre, droits d'inscription à un conservatoire, redevances portuaires, etc.), mais aussi à l'éloignement du siège de la régie, que l'utilisation de ces procédures peut être confiée à un régisseur.

L'organisation informatique des régies associe tous les partenaires

La mise en oeuvre d'une application informatique doit permettre au régisseur, au comptable et aux autorités habilitées à les contrôler d'exercer pleinement leurs responsabilités telles qu'elles sont définies à la fois par le décret n° 97-1259 du 29 décembre 1997 et le décret n° 66-850 du 15 novembre 1966 modifié relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des régisseurs.
Ainsi, il appartient au comptable assignataire en liaison avec les services de la trésorerie générale et aussi ceux du département informatique du Trésor d'apprécier, dans chaque cas, si le système informatique proposé par l'ordonnateur répond aux objectifs d'exactitude et de sécurité qui s'imposent.

La modernisation et la simplification des régies d'avances

Des dépenses payables par l'intermédiaire d'une régie d'avances plus nombreuses mais aussi mieux définies

La nature des dépenses payables par l'intermédiaire d'une régie a été considérablement élargie. Ainsi, en lieu et place du paiement des menues dépenses de matériel visées dans le décret de 1964, le régisseur est désormais habilité à régler les dépenses de matériel et de fonctionnement dans la limite d'un plafond fixé par arrêté du 29 décembre 1997 à 10 000 F par opération.
De plus, le caractère nécessairement urgent et exceptionnel qui devait jusqu'alors s'attacher aux secours payés par l'intermédiaire d'une régie d'avances est supprimé.
Cela étant, les contrôles à exercer par le régisseur lors du paiement des dépenses demeurent identiques à ceux que doit exercer le comptable lorsque la dépense est directement mise en paiement par ses soins.
Ainsi le régisseur doit-il s'assurer, dans les mêmes conditions que le comptable public assignataire :
Ð de la validité de la créance, le paiement de la dépense devant intervenir après service fait sauf dérogations expressément prévues par les textes ou règlements (par exemple : avances sur frais de mission) ;
Ð de l'exactitude des calculs de liquidation ;
Ð de la production, pour les régies des collectivités et de leurs établissements publics locaux, des justifications conformément au décret n° 83-16 du 13 janvier 1983 modifié portant établissement de la liste des pièces justificatives des paiements des collectivités locales et des établissements publics locaux.

Une avance au régisseur adaptée aux besoins de la régie

Désormais, le montant de l'avance à consentir au régisseur ne doit pas excéder le sixième du montant prévisible des dépenses annuelles à payer en lieu et place du huitième, comme précédemment.
Toutefois, l'acte constitutif peut prévoir les conditions dans lesquelles, à titre exceptionnel, l'avance peut dépasser ce maximum notamment du fait de l'impossibilité dans laquelle se trouve le régisseur de la reconstituer rapidement, la distance séparant la régie du poste comptable étant trop importante.
De même, peut être adopté le principe d'une avance complémentaire ou la possibilité d'octroyer deux montants d'avances compte tenu des flux d'activité de la régie.

Les moyens de paiement élargis à la carte bancaire

Le décret n° 65-97 du 4 février 1965 modifié relatif aux modes et procédures de règlement des organismes publics autorise le paiement par carte bancaire, mais les conditions d'utilisation de ce moyen de règlement dans le cadre de régies d'avances devaient être précisées.
Ainsi, la nouvelle instruction explicite les conditions d'utilisation d'une carte bancaire par un régisseur titulaire d'un compte de dépôt de fonds au Trésor.
Par ailleurs, afin de faciliter les opérations de la régie, des personnes autres que le régisseur peuvent être titulaires d'une carte bancaire adossée sur le compte de dépôt de fonds de la régie, ces opérations intervenant sous la responsabilité du régisseur.

La faculté de créer des régies de recettes et d'avances

Il est désormais possible dans le secteur public local de créer des régies de recettes et d'avances alors que, jusqu'à présent, ne pouvaient être créées que des régies de recettes et des régies d'avances même si, de par leur nature, les opérations effectuées dans chaque régie se rattachaient à la même activité.

Le contrôle des régies

Le contrôle des régies peut aussi bien être réalisé à l'initiative de l'ordonnateur que du comptable ou des autorités habilitées à contrôler ces derniers.
De fait, le comptable se doit de porter une attention toute particulière au contrôle sur pièces des régies.
À cet égard, il doit notamment s'assurer que le régisseur de recettes respecte les délais de versement des recettes prévus par l'acte constitutif de la régie ainsi que le montant maximum de l'encaisse à conserver, et que le régisseur d'avances effectue de même au titre des pièces justificatives des dépenses et du montant de l'avance détenue.
Quant au contrôle sur place effectué par le comptable, il doit aussi être un moment privilégié entre le vérificateur et le régisseur pour améliorer le fonctionnement de la régie. Le contrôle n'exclut pas le conseil.
Cela étant, afin de préserver l'efficacité du système, la vérification doit s'effectuer à l'improviste au moins tous les quatre ans ou sans délai lorsque le contrôle sur pièces fait apparaître des irrégularités ainsi qu'à l'occasion du changement de régisseur.
Le nouveau décret est applicable aux actes pris depuis le 1er janvier 1998. Ainsi, les collectivités et établissements publics locaux ne sont pas tenus d'effectuer une mise à jour systématique des actes constitutifs de leurs régies pris avant l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions.
Ce travail de modernisation de la réglementation applicable aux régies du secteur public local s'inscrit dans le mouvement d'adaptation des règles de la comptabilité publique aux besoins des partenaires locaux.