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Foire aux questions
 Thème
8 : Opérateurs de l'Etat
• Qu'est-ce qu'un opérateur de
l'Etat ?
La mise en œuvre des politiques définies par l'Etat fait appel,
dans des proportions variables selon les secteurs, à l'intervention
d'organismes dotés de la personnalité morale et juridiquement
distincts des services des ministères. Parmi ces organismes, on
trouve des entités directement affiliées à l'Etat,
le plus souvent constituées sous la forme d'établissements
publics, même si cette catégorie n'épuise pas le champ
de la population des opérateurs de l'Etat. Ainsi, certains ressortissants
de cette population peuvent tirer leurs statuts d'autres catégories
juridiques, associations - para-administratives la plupart du temps -
et GIP notamment.
Le périmètre des opérateurs de l'Etat recouvre donc
les organismes, qui, indépendamment de leurs statuts, remplissent
de façon cumulative les 3 critères suivants :
- être doté de la personnalité morale,
- être placé sous le contrôle direct de l'Etat,
- contribuer à la mise en œuvre d'une politique définie
par ce dernier et trouvant sa traduction dans les lois de finances.
Si le premier critère est aisé à constater, les deux
autres méritent d'être quelque peu précisés.
L'existence d'un contrôle direct de l'Etat suppose un lien de filiation
entre l'Etat et l'organisme, qui doit parfois s'apprécier à
l'aune d'un faisceau de critères (modalités de désignation
des organes dirigeants, règles d'approbation et de rejet des budgets,
exercice de prérogatives de tutelle, régime des contrôles
sur les actes de gestion, origine des ressources, régime des biens
exploités par l'organisme, prépondérance de la sphère
non marchande dans le portefeuille d'activités…). La participation
à la mise en œuvre d'une politique définie par l'Etat
signifie, selon la nouvelle architecture budgétaire instaurée
par la LOLF, que les activités de l'organisme s'inscrivent en tout
ou partie dans la réalisation des missions, programmes et actions
déterminées par les lois de finances.
L'application simultanée de ces 3 critères exclut par conséquent
les entreprises publiques, quand bien même elles seraient des établissements
publics comme EDF ou la SNCF, ainsi que les prestataires et les partenaires
de l'État qui ne lui sont pas directement affiliés, comme
les caisses de sécurité sociale, les collectivités
locales, les entreprises privées ou encore de très nombreuses
associations subventionnées par l'État.
A contrario, des organismes tels que l'ANPE, l'AFPA, le CNASEA, l'AFSSAPS,
le CNRS, l'AEFE, les établissements publics d'enseignement supérieur,
le musée du Louvre, l'ADEME ou encore les ARH fournissent des exemples
manifestes d'appartenance au périmètre des opérateurs
de l'État.
• Quels sont les enjeux soulevés par
la prise en compte des opérateurs de l'Etat dans les travaux préparant
l'entrée en vigueur de la LOLF ?
Au regard du poids qui peut être le leur dans la mise en œuvre
de certaines politiques publiques, notamment dans les domaines de l'enseignement
supérieur, de la recherche, de l'emploi, de l'agriculture, de la
santé ou de la culture, la contribution des opérateurs est
indispensable à l'explicitation de ces politiques et donc des moyens
demandés au Parlement pour en assurer le financement. Il est souvent
difficilement concevable pour les ministères de justifier de la dépense
et de rendre compte des objectifs poursuivis en même temps que des
résultats atteints sans évoquer l'intervention de leurs opérateurs.
Le premier enjeu se situe donc au niveau de la lisibilité des politiques
financées par le budget de l'Etat.
Au-delà de ce premier enjeu, et compte tenu de leur proximité
avec le budget et le patrimoine de l'Etat, les opérateurs doivent
être pleinement intégrés au développement du
pilotage par les objectifs et de la gestion par la performance, sous l'angle
aussi bien de l'efficacité socio-économique que de l'efficacité
de gestion et de la qualité de service. Le deuxième enjeu
est donc celui de l'optimisation de la contribution des opérateurs
de l'Etat aux programmes auxquels ils prennent part, ce qui implique la
mise en adéquation de cette contribution avec les objectifs et les
indicateurs des programmes en question.
Ce deuxième enjeu ne peut être effectivement pris en compte
que si la chaîne des responsabilités en matière d'exercice
de la tutelle et de gestion des opérateurs est clairement établie.
Le troisième enjeu réside aussi dans l'imputabilité
explicite des objectifs et des résultats, gage de la responsabilisation
des administrations de tutelle comme des opérateurs eux-mêmes.
L'importance de ces enjeux explique que les changements introduits par la
LOLF dépassent les strictes frontières des services des ministères
pour atteindre les entités qui, quoique dotées de la personnalité
morale, concourent sous le contrôle direct de l'Etat à la mise
en œuvre de ses politiques. Pour faciliter leur intégration
dans la nouvelle architecture des lois de finances, il a été
décide de regrouper ces organismes dans le périmètre
des opérateurs de l'Etat.
• Quelles sont les répercussions
normatives de la LOLF sur les relations entre l'Etat et ses opérateurs
?
La loi organique a d'abord un impact direct sur l'économie des relations
entre opérateurs et tutelles.
Il s'agit principalement de tirer toutes les conséquences de la refonte
de la nomenclature du budget de l'Etat, de la rénovation de la documentation
des lois de finances et de l'établissement de règles nouvelles
pour la budgétisation et l'exécution de la dépense.
Ce chantier doit notamment être l'occasion de clarifier l'imputation
des dotations allouées aux opérateurs en fonction de leur
destination et de leur nature, et de déterminer les conditions d'intégration
de leur apport dans les projets et rapports annuels de performance.
Quelques principes directeurs peuvent d'ores et déjà être
tenus pour acquis.
- Pour une même politique, l'ensemble des subventions seront autant
que possible rattachées à un seul programme.
- L'ensemble des subventions finançant l'exploitation de l'opérateur
(personnel, fonctionnement, investissement) seront regroupées sous
la forme d'une " subvention pour charges de service public " telle
que prévue par la loi organique.
- Les crédits destinés à être redistribués
au titre d'une politique d'intervention seront distingués de ces
subventions et versés à partir du titre des dépenses
d'intervention.
La création des conditions favorables à la prise en compte
des conséquences directes de la loi organique sur les relations entre
l'Etat et ses opérateurs exige l'évolution du cadre budgétaire
et comptable aujourd'hui pratiqué par ces derniers. En contrepoint
de la LOLF, les modalités de la transposition des nouveaux principes
à la gestion des opérateurs de l'Etat restent donc à
préciser. Elles viseront à organiser la transposition des
règles de gestion édictées pour les services des ministères,
telles que la fongibilité asymétrique, le plafonnement des
emplois, la spécialisation des crédits par programmes et le
pilotage par les objectifs. C'est l'effet indirect de la nouvelle donne
décidée par le législateur organique en termes de construction,
de vote et d'exécution du budget de l'Etat
Cette transposition n'est toutefois pas explicitement et directement prévue
par la loi organique. Elle implique, comme l'a souligné la mission
d'information de l'Assemblée nationale sur la mise en œuvre
de la LOLF, l'instauration de dispositifs ad hoc, extérieurs à
la loi de finances, qui restent à déterminer (Cf. son rapport
remis en juillet dernier à la commission des finances). Elle doit
par ailleurs s'efforcer de concilier le respect des exigences de la LOLF
avec les spécificités inhérentes à l'autonomie
de gestion que la personnalité morale confère aux établissements
visés. En d'autres termes, il s'agit de préciser les conditions
de l'application de la LOLF à une population plus hétérogène
encore que les administrations de l'Etat et dont les règles de gestion
sont, de surcroît, disséminées dans un très grand
nombre de textes normatifs.
• Comment sont organisés les
travaux visant à éclairer le traitement de la problématique
spécifique posée par les opérateurs de l'Etat ?
Pour préparer l'avènement des conséquences directes
et indirectes de la LOLF sur l'économie des relations entre l'Etat
et ses opérateurs ainsi que sur le cadre de gestion pratiqué
par ces derniers, les directions du budget et de la réforme budgétaire,
en lien avec l'ensemble des ministères, ont ouvert deux chantiers.
Le premier chantier a pour objet la délimitation du périmètre
des opérateurs de l'Etat et la réorganisation des moyens qui
leurs sont alloués dans la nouvelle nomenclature budgétaire,
par destination et par nature de dépenses. Il doit avoir été
mené à bien pour l'été 2004, dans la perspective
de la présentation indicative des crédits du budget général
selon les nouveaux principes, qui sera communiquée au Parlement en
même temps que le PLF 2005. Ce chantier offre l'occasion de clarifier
l'imputation budgétaire des actuelles dotations remises aux opérateurs
d'une part, de rationaliser les conditions d'exercice de la tutelle en limitant
les occurrences de dilution des responsabilités d'autre part.
Le second chantier, plus vaste, plus complexe, et sans doute de ce fait
soumis à des échéances moins rapprochées, vise
à jeter les bases d'un, voire de plusieurs dispositifs, permettant
la transposition aux opérateurs de l'Etat des règles de gestion
édictées par la LOLF. Pour relever ce défi, des travaux
sont en cours avec les ministères les plus concernés par le
recours à des opérateurs. Ils s'appuient plus particulièrement
sur un exercice de préfiguration impliquant un panel d'établissements
publics représentatif de la diversité des statuts (EPA, EPIC,
EPST, EPCSP) et des domaines d'activités (enseignement supérieur,
recherche, agriculture et forêt, emploi, santé publique, culture).
Sans préjuger les conclusions auxquelles aboutiront ces travaux,
le futur cadre de gestion pourrait s'ordonner autour des axes suivants :
1- un cadre budgétaire permettant la programmation,
l'exécution et la restitution du budget de l'opérateur par
destination et par nature de dépenses,
2- le plafonnement des effectifs et des dépenses
de personnel,
3- le développement au sein de ces opérateurs
de systèmes de pilotage par la performance. |
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