Dans la presse


Article des Notes Bleues de Bercy sur "La loi organique relative aux lois de finances"

Modifiant l'ordonnance de 1959, le texte relatif à la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (J.O. du 2 août 2001) est porteur de deux changements majeurs. Il réforme en profondeur la gestion publique : les gestionnaires bénéficieront d'une plus grande liberté dans l'utilisation des moyens qui leur sont alloués, et devront en contrepartie mieux rendre compte des résultats obtenus. Il renforce sensiblement les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire et financière : les élus disposeront désormais d'un pouvoir d'amendement étendu sur les dépenses et seront plus étroitement associés à l'exécution du budget de l'État.
Le 1^er août 2001 a été promulguée la loi organique relative aux lois de finances. Ce texte est issu d'une proposition de loi présentée le 11 juillet 2000 au nom de la commission spéciale présidée par le président de l'Assemblée nationale, M. Forni. Il a donné lieu à deux lectures dans chacune des deux assemblées.
Conformément à l'article 46 de la Constitution (1), la loi organique a été adoptée en termes identiques par les deux assemblées. Elle a été examinée par le Conseil constitutionnel, qui a rendu sa décision le 26 juillet 2001.
Ce texte, qui comporte 68 articles, définit le cadre général dans lequel s'inscrivent les lois de finances ainsi que les modalités relatives à leur préparation, à leur adoption et à leur exécution.
La loi organique relative aux lois de finances vise à satisfaire deux objectifs principaux :
- réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les résultats et la recherche de l'efficacité ;
- renforcer la transparence des informations budgétaires et la portée de l'autorisation parlementaire.

Responsabilisation des gestionnaires et contrôle de la performance
La loi organique définit un nouveau cadre juridique, qui doit être le support d'une réforme en profondeur de la gestion publique, structurée autour d'un engagement sur des objectifs et d'une responsabilisation des gestionnaires. Le nouveau texte organique doit permettre de remédier aux deux faiblesses du cadre budgétaire actuel :
- l'efficacité de la dépense publique ne donne pas lieu à des engagements contrôlés ; les gestionnaires n'ont pas aujourd'hui à rendre compte de leur action en mettant en évidence les résultats obtenus au regard des moyens mobilisés, et le Parlement reste cantonné dans une approche quantitative des budgets reposant sur le seul volume des crédits, sur leurs taux d'évolution et de consommation ;
- la fragmentation du budget de l'État en 848 chapitres, malgré les efforts de globalisation entrepris depuis dix ans, forme un cadre de gestion rigide et peu responsabilisant qui ne permet pas aux gestionnaires de mettre en œuvre une gestion plus dynamique par cette approche quantitative.


Globalisation des crédits
Les crédits seraient regroupés à l'intérieur de 100 à 150 programmes ministériels fongibles, au sein desquels ils pourraient être redéployés par les gestionnaires.

Spécialisation des crédits par programme

La loi organique est fondée sur le principe d'une budgétisation orientée vers les résultats à partir d'objectifs définis, et non plus par nature de dépenses. L'article 7 dispose ainsi que les crédits sont spécialisés par programme qui " regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ".
Les programmes sont regroupés au sein de missions. Celles-ci, qui comprennent " un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ", relèvent " d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères ". Les missions sont créées par une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale. Les programmes sont placés sous la responsabilité d'un seul ministre, mais les missions peuvent être interministérielles.
Chaque mission est assimilée à une charge publique au sens de l'article 40 de la constitution.

Redéploiement des crédits entre les titres

Au sein d'un programme, le gestionnaire dispose d'une liberté quasi totale pour redéployer les crédits entre les titres. Ceux-ci sont au nombre de sept (article 5) : dotations des pouvoirs publics, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement (autres que celles de personnel), charges de la dette de l'État, dépenses d'investissement, dépenses d'intervention, dépenses d'opérations financières. L'article 5 de la loi organique établit une liste des catégories de dépenses figurant dans chaque titre. Au total, les dépenses seront classées selon 18 catégories.
La présentation des crédits par titre devient indicative (article 7 II). Toutefois, une limite est posée à cette fongibilité : " Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. " Les crédits de personnel de chaque programme ne peuvent être majorés par des crédits relevant d'un autre titre mais peuvent, en revanche, abonder les crédits des autres titres.
La loi de finances fixe un plafond d'emplois limitatif par ministère, et au sein de chaque programme qui comporterait des dépenses de personnel seront ouverts les crédits correspondant aux dépenses de personnel concourant à ce programme. Les plafonds des autorisations d'emplois font l'objet d'un vote unique.
Les crédits sont votés par mission et spécialisés par programme, niveau auquel s'apprécie la limitativité. Toutefois , le projet de loi de finances est accompagné d'annexes explicatives développant, pour chaque programme, le montant des crédits présentés par titre.
L'option de globalisation totale des crédits, qui implique la possibilité de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d'investissement, et réciproquement, conduit à généraliser le mécanisme des crédits de paiement et des autorisations de programme rebaptisées en autorisations d'engagement.
Les crédits ouverts sur chaque programme sont limitatifs (article 9), à l'exception des crédits " relatifs à la charge de la dette, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'État " qui ont un caractère évaluatif. Les crédits évaluatifs sont ouverts sur des programmes spécifiques, distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Tout dépassement de crédits évaluatifs doit désormais donner lieu à une information des commissions des finances et faire " l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances ".

Majoration des crédits d'un programme

Les crédits d'un programme ne peuvent être majorés réglementairement en gestion qu'au moyen des instruments suivants :
- le rattachement de fonds de concours et d'attributions de produits (nouvelle dénomination des recettes tirées de la rémunération de prestations fournies par un service de l'État) et le rétablissement de crédits ;
- la répartition (par décret) des crédits globaux de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, à l'instar des actuels décrets pour dépenses accidentelles ;
- la répartition (par arrêté du ministre des Finances) des crédits globaux de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations, destinée à faire face à des dépenses de personnel " dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits " ; seuls les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel peuvent ainsi être abondés (2) ;
- par report, virement, transfert ;
- en cas d'urgence, par décrets d'avance.
Aucun virement ou transfert ne peut être effectué au profit d'un titre de dépenses de personnel à partir d'un autre titre. Ainsi, " les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature " (article 7 II), sauf à être majorés par répartition des crédits de la dotation pour mesures générales, par virement ou transfert à partir d'un autre titre de dépenses de personnel ou par décret d'avance.
Par ailleurs, les crédits peuvent être annulés par décret s'ils sont devenus sans objet ou afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire. Le montant cumulé des crédits annulés, dans le cadre de décrets d'avance ou dans le cadre de la maîtrise de l'exécution, ne peut dépasser 1,5 % de l'ensemble des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

Les dotations

Enfin, la loi prévoit des "dotations", unité de spécialité par exception, pour les crédits ne finançant pas des actions auxquelles des objectifs peuvent être associés. Elles concernent les crédits destinés aux pouvoirs publics (Assemblée nationale, Sénat, présidence de la République, etc.), la provision destinée aux augmentations salariales des fonctionnaires, lorsque celles-ci ne sont pas définies précisément dès le projet de loi de finances, et les crédits destinés à faire face à des dépenses accidentelles.

Responsabilisation des gestionnaires

La globalisation crée des libertés nouvelles qui ont comme contrepartie une responsabilisation des gestionnaires et un contrôle renforcé de l'efficacité de la dépense publique.

Les contreparties de la globalisation

La globalisation et la fongibilité des crédits ont pour corollaire un certain nombre de contreparties exigées des ministères : compte tenu des missions ou fonctions qui sont les leurs, les gestionnaires de programmes doivent s'engager sur des objectifs et rendre compte chaque année des résultats obtenus.
Ainsi, l'article 1er indique que les lois de finances " déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. Elles tiennent compte [...] des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ". De même, les programmes regroupent les crédits nécessaires à la mise en œuvre d'actions auxquelles " sont associés des objectifs précis et des résultats attendus, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ".
Les annexes explicatives par ministère accompagnant le projet de loi de finances doivent être complétées (article 51-5°) par un projet annuel de performances précisant notamment " la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ". Symétriquement, l'article 54 dispose que sont joints au projet de loi de règlement des " rapports annuels de performance ", faisant [notamment] connaître, " par programme les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés [...], la gestion des autorisations d'emplois ".
La loi fait d'ailleurs obligation aux services de l'État de mettre en place une comptabilité permettant de mesurer et d'analyser les coûts.

Un chaînage vertueux

La loi organique institue un "chaînage vertueux" entre la loi de règlement de l'année n-1 et la loi de finances de l'année n+ 1. L 'analyse de l'efficacité des crédits utilisés et des résultats obtenus pour chaque programme sera placée au coeur du débat sur l'allocation des crédits au titre de l'année n+1 dans le cadre du projet de loi de finances (PLF). À cette fin, l'article 46 fixe au 1er juin n+1 la date limite de dépôt du projet de loi de règlement de l'année n. L'article 41 interdit de mettre en discussion le PLF n+1 devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement de l'année n-1.
Au cours du dernier trimestre de la session parlementaire, le Gouvernement devra, lors du débat d'orientation budgétaire, communiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun des programmes, tel que le Gouvernement les envisage dans le prochain projet de loi de finances.
Un moindre besoin de modifications réglementaires de la répartition de crédits
En raison de la plus grande marge de manœuvre donnée aux gestionnaires dans les redéploiements de crédits au sein de chaque programme, la loi organique réduit les possibilités de les modifier réglementairement. Ainsi :
- les virements, qui modifient la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère, ne peuvent dépasser 2 % des crédits initiaux de chacun des programmes ;
- le montant global des annulations de crédits ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts ;
- si les autorisations d'engagement peuvent être reportées sans limitation de plafond, le montant des reports de crédits de paiement ne peut excéder 3 % des crédits initiaux du programme (3). Pour les crédits autres que ceux de personnel, cette limite peut être relevée par une disposition de loi de finances. À l'exception des crédits ouverts au titre des fonds de concours aucun report n'est de droit, y compris pour les autorisations d'engagement. Les arrêtés de report, signés par le ministre chargé des finances et le ministre intéressé, doivent désormais être publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant l'exécution.

Transparence de la gestion budgétaire

Parallèlement à la mise en place d'une budgétisation par programmes orientée vers les résultats, la loi organique renforce la transparence budgétaire et la portée de l'autorisation parlementaire.

Renforcement de la transparence de la stratégie économique et budgétaire

Le rapport économique, social et financier

En enrichissant l'actuel rapport économique, social et financier (RESF), joint au projet de loi de finances, et en exigeant qu'il s'inscrive dans une perspective pluriannuelle, l'article 50 de la loi organique constitue une innovation importante. En effet, au moment du dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement doit présenter un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation. Ce rapport doit détailler les hypothèses économiques sur lesquelles repose le projet de loi de finances. Il doit aussi expliciter les perspectives d'évolution, pour les quatre années à venir, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques, exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale. Cela exigera, dès 2002, une modification importante de la pratique administrative actuelle et en particulier une anticipation de l'élaboration du programme pluriannuel de finances publiques.
L'articulation entre celui-ci et les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale sera ainsi renforcée.

Un rapport préparatoire au PLF et au PLFSS

À l'ouverture de la session parlementaire, le Gouvernement devra déposer un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution (article 52), destiné à préparer l'examen du PLF et du projet de loi de finances de la Sécurité sociale (PLFSS). Il devra évaluer financièrement pour les deux années suivantes chacune des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires envisagées par le Gouvernement, dans le PLF et le PLFSS. Ce rapport pourra donner lieu à un débat devant chacune des assemblées.

Institutionnalisation du DOB

La loi organique, en son article 48, institutionnalise le débat d'orientation budgétaire (DOB), créé en 1996. " En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année ", le Gouvernement doit en effet transmettre au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, " un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques ", qui peut donner lieu à débat dans chacune des deux assemblées.
Ce rapport doit notamment :
- comporter une " analyse des évolutions économiques constatées " depuis le rapport social, économique et financier, qui accompagne obligatoirement le projet de loi de finances ;
- décrire " les grandes orientations de [la] politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France " ;
- évaluer " à moyen terme [les] ressources de l'État ainsi que ses charges ventilées par grandes fonctions ".
Ce débat doit être, par anticipation sur le débat sur le projet de loi de règlement, le moment d'un premier compte rendu sur l'exécution de la loi de finances de l'année précédente. À cette fin, le rapport d'orientation doit être accompagné d'un rapport préliminaire de la Cour des comptes relatif aux résultats d'exécution de l'année antérieure (article 58).

Élargissement du champ de compétence de la loi de finances

Les dispositions d'ensemble

La loi organique contient un ensemble de dispositions qui élargissent le champ de compétence de la loi de finances :
- évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui " concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ", alors que la loi de finances est actuellement limitée aux seules charges budgétaires ;
- fixation d'un plafond de la " variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ", c'est-à-dire des obligations assimilables du Trésor (OAT) et des bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels (BTAN) ;
- autorisation de l'octroi de garanties et de prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ;
- évaluation, par la loi de finances, des recettes de fonds de concours : estimation, par programme, du produit des fonds de concours et prise en compte, dans l'article d'équilibre, des recettes de fonds de concours et des dépenses y afférentes ;
- affectation d'une ressource établie au profit de l'État à une autre personne morale ;
- ratification des décrets en Conseil d'État établissant des rémunérations pour services rendus, sous peine de caducité ;
- dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'État des disponibilités des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
- arrêté, par la loi de règlement, du montant définitif des ressources et des charges de trésorerie.

Transparence du système de prélèvements publics

Enfin, de manière plus générale, la loi organique améliore la transparence du système de prélèvements publics, en mettant fin au régime des taxes parafiscales. La perception de taxes existantes est prorogée jusqu'au 31 décembre 2003 (article 63), afin de disposer du temps nécessaire à la mise en place de modes de financement alternatifs tenant compte des spécificités de chacun des organismes qui bénéficient actuellement de ces taxes.

Amélioration de l'information du Parlement

La préparation de la loi de finances

Au stade de la préparation de la loi de finances, l'information transmise au Parlement est accrue. Le rapport d'orientation budgétaire doit indiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs envisagés pour l'année suivante. L'article 49 fixe des délais impératifs en matière de questionnaires parlementaires : ils doivent être adressés avant le 10 juillet de chaque année, et les réponses doivent parvenir huit jours après le premier mardi d'octobre. Les documents d'information (les actuels "jaunes") doivent être transmis cinq jours avant chaque débat (article 39) à l'Assemblée nationale en première lecture.
Lors du dépôt du PLF, le Gouvernement doit transmettre davantage d'informations (article 51), notamment :
- une présentation à structure constante du PLF ;
- une présentation en deux sections fonctionnement / investissement des dépenses et des recettes de l'État ;
- une annexe comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions affectées à des personnes morales autres que l'État ;
- une évaluation chiffrée de l'incidence de chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'État.

La situation financière et patrimoniale de l'État

Désormais, le projet de loi de règlement doit s'accompagner du compte général de l'État et d'une évaluation des engagements hors bilan de l'État. La Cour des comptes est investie d'une nouvelle mission de certification des comptes de l'État. Le Parlement approuvera, dans le cadre de la loi de règlement, le compte de résultat de l'exercice, établi selon le principe de la constatation des droits et obligations.

Les procédures d'information ou d'avis

Par ailleurs, le Parlement est plus étroitement associé à l'exécution budgétaire via des procédures d'information ou d'avis :
- une information des commissions des finances sur les motifs des dépassements de crédits évaluatifs, qui doivent être couverts par des ouvertures dans le plus prochain projet de loi de finances, et sur les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ;
- une information lors de tout projet de loi de finances rectificative sur les mouvements réglementaires de crédits intervenus pendant l'année en cours (confirmation de la pratique actuelle) ;
- les décrets de virement et de transfert doivent être transmis, préalablement à leur signature, pour information, aux commissions des finances et aux commissions concernées ; " l'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial " ; alors que les virements peuvent modifier l'objet de la dépense, les transferts ne modifient que le service responsable de la dépense : l'emploi des crédits transférés doit " correspondre à des actions du programme d'origine " ;
- les décrets d'avance, pris après avis du Conseil d'État, doivent être soumis à l'avis préalable des commissions des finances ; un délai de sept jours, pendant lequel le décret ne peut intervenir, est fixé pour que cet avis soit rendu ; les deux catégories de décrets d'avance instituées par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont maintenues : les décrets d'avance gagés (" n'affectant pas l'équilibre financier défini par la dernière loi de finances ") et les décrets d'avance non gagés, qui ne peuvent intervenir qu'en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national ; ces décrets doivent faire l'objet, comme depuis 1959, d'une ratification en loi de finances ;
- les décrets d'annulation doivent être transmis pour information aux commissions des finances et aux commissions concernées ;
- tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles, doit être communiqué aux commissions des finances ;
- les arrêtés de majoration des crédits d'un compte d'affectation spéciale doivent être préalablement transmis aux commissions des finances pour information.
L'information fournie par le Gouvernement est complétée par celle apportée par la Cour des comptes, qui doit joindre un rapport préliminaire sur l'exécution à l'occasion du dépôt du rapport d'orientation budgétaire, un rapport sur l'exécution joint au projet de loi de règlement, un rapport sur les décrets d'avance dont la ratification est demandée par un projet de loi de finances.

Modifications des exceptions au principe d'universalité

Les exceptions au principe d'universalité sont maintenues, avec quelques modifications.

La réaffirmation des principes d'unité et d'universalité

Comme l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la loi organique fonde le droit budgétaire sur les principes d'unité et d'universalité. Toutefois, tout en réaffirmant ces principes, la loi organique maintient :
- les budgets annexes, qui sont recentrés sur leur vocation à accueillir des recettes et des dépenses commerciales. En cas de surplus de recettes, seuls les crédits pour amortissement de la dette pourront être majorés ;
- les comptes d'affectation spéciale, ainsi que ceux de commerce et d'opérations monétaires ; les comptes d'affectation spéciale ne peuvent être alimentés que par des recettes " qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées " ;
- les comptes d'avances et de prêts, rebaptisés comptes de concours financiers.
Chacun de ces comptes constitue une mission.

Les introductions nouvelles

La technique des comptes est utilisée pour identifier certaines opérations :
- un compte de pensions, sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, sera alimenté par des versements du budget général et par les retenues pour pensions acquittées par les fonctionnaires et à partir duquel seront payées les pensions ;
- un compte des participations, sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, retracera les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'État ;
- un compte de la dette retracera les opérations relatives à la dette et à la trésorerie de l'État, sous la forme d'un compte de commerce spécifique pouvant être doté d'un découvert évaluatif.
La loi organique prévoit en outre :
- la suppression du monopole gouvernemental pour affecter une recette à un compte spécial (à la différence de l'article 18 de l'ordonnance de 1959) ;
- l'institutionnalisation des prélèvements sur recettes, permettant de couvrir des charges incombant aux collectivités territoriales et aux Communautés européennes ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales.

Distinction entre le budget et les comptes

La loi organique repose sur une distinction entre le budget, acte d'autorisation dont l'exécution est retracée en caisse, et les comptes de l'État, élaborés selon les règles du plan comptable général.
Pour la comptabilité en caisse, l'article 28 retient le principe actuel d'un système de "caisse modifiée" pour l'enregistrement des recettes et des dépenses budgétaires :
- prise en compte des recettes lors de leur encaissement ;
- prise en compte des dépenses lors de leur paiement par les comptables assignataires.
La période complémentaire, dont la durée ne peut excéder vingt jours, ne concerne désormais plus que les opérations des comptables, sauf en ce qui concerne les opérations de recettes et de dépenses prévues par un collectif de fin d'année, qui pourront être entièrement exécutées en période complémentaire.
S'agissant des comptes de l'État, la mise en œuvre d'une comptabilité d'exercice ou en droits constatés est affirmée (article 30). Ainsi, les opérations " sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement ". Il est posé le principe d'une identité entre les principes de la comptabilité publique et les règles applicables aux entreprises, sauf différence justifiée par les spécificités de l'action de l'État. Les normes comptables applicables à l'État sont arrêtées après un avis d'un comité rassemblant des personnalités des secteurs public et privé, et communiqué aux commissions des finances.
Distincts, le budget et les comptes sont soumis au principe de sincérité, posé par les articles 27 à 33. Ce principe recouvre toutefois des exigences différentes :
- pour le budget, l'obligation de sincérité s'entend comme l'obligation de présenter l'ensemble des ressources et des charges de l'État " de façon sincère, compte tenu des informations disponibles et de prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ". Il s'agit là d'une codification de la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel. La loi de finances doit prendre en compte les conséquences sur l'équilibre financier des " dispositions d'ordre législatif ou réglementaire [...] susceptibles d'affecter les ressources et les charges de l'État dans le courant de l'année " ;
- pour les comptes, l'article 27 dispose qu'ils doivent " être réguliers, sincères et donner une image fidèle [du] patrimoine et de [la] situation financière " de l'État. Les comptables publics reçoivent pour mission de veiller au respect de la " sincérité des enregistrements comptables ". La sincérité est ici comprise dans le sens traditionnel que lui donne la doctrine comptable.

Accroissement des pouvoirs du Parlement lors du débat budgétaire

La loi organique ne modifie pas le calendrier et les délais de discussion du PLF. Elle précise la règle de l'adoption en deux parties de la loi de finances : en vertu de l'article 42, la seconde partie du PLF ne peut ainsi être mise en discussion devant une assemblée " avant l'adoption de la première partie ". La rédaction retenue clarifie ainsi les termes de l'article 40 de l'ordonnance de 1959.
En matière de vote des crédits, la loi organique précise les règles relatives au droit d'amendement, fixées par l'article 40 de la Constitution (4). Aux termes de l'article 47, la notion de charge de l'article 40 de la Constitution " s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission ". Il en résulte qu'est recevable un amendement parlementaire modifiant, au sein d'une mission, la répartition des crédits entre programmes. L'article 7 dispose toutefois que la création d'une mission ne peut résulter que d'une initiative gouvernementale.
L'article 43 définit les règles de vote :
- un vote d'ensemble pour les évaluations de recettes (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux) ;
- un vote des crédits par mission (5) ;
- un vote unique sur le plafond ventilé par ministère des autorisations d'emplois rémunérés par l'État ;
- un vote par compte spécial (et non plus par catégorie de comptes spéciaux) et par budget annexe des crédits ou des découverts.
La notion de services votés, définie à l'article 45 (6), n'est maintenue que pour l'éventualité du recours aux procédures d'ouverture de crédits en urgence en cas d'échec du vote de la loi de finances dans les délais prévus.

Élargissement des pouvoirs des commissions des finances

La loi organique redéfinit les missions des commissions des finances, en les investissant de la charge de suivre et de contrôler l'exécution des lois de finances et de procéder à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques.
Pour mener à bien cette mission, les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des commissions des finances disposent de pouvoirs élargis :
- droit d'accès à tout renseignement et document d'ordre financier et administratif ;
- droit d'auditionner toute personne, les personnes sollicitées devant accepter de répondre aux questions dès lors que leur audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission des finances, et étant déliées du secret professionnel ;
- possibilité de demander à la Cour des comptes de réaliser toute enquête, dont les conclusions doivent être remises dans un délai de huit mois.
Par ailleurs, est instituée une procédure de référé : saisie par le président d'une commission des finances, en cas de non-communication de renseignements demandés dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation, le juge administratif pourra ordonner en référé à une personne morale investie des prérogatives de puissance publique la communication sous astreintes des informations demandées.

(1) " Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution " (alinéas 4 et 5 de l'article 46). Dans son avis du 21 décembre 2000, le Conseil d'État, consulté par le Gouvernement, a estimé que la loi organique relative aux lois de finances devait être regardée comme "relative au Sénat", dans la mesure où elle comporte des dispositions définissant les règles relatives à la discussion et au vote des lois de finances, qui sont indivisibles des autres dispositions devant figurer dans la loi organique.

(2) Il s'agit là de l'équivalent à l'actuelle provision salariale du 31-94 des charges communes.

(3) L'assiette des 3 % est déterminée en distinguant les crédits de personnel des autres crédits, afin de limiter les reports sur les programmes dans lesquels les crédits de personnel constituent une masse importante. Par ailleurs, les crédits de paiement ouverts suite au rattachement de fonds de concours sont reportés dans leur totalité et ne sont pas pris en compte dans le calcul des 3 %.

(4) " Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. "

(5) Il n'y a pas de vote formel d'une masse salariale par ministère, par mission ou par programme. Mais le caractère limitatif des crédits de personnel au sein de chaque programme donnera au montant des crédits de personnel précisé dans les annexes explicatives une force juridique.

(6) " Les services votés [...] représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année. "