LE CONTRÔLE GÉNÉRAL DES FINANCES
ET LA FORMATION DU MINISTÈRE.
(1665-1790)
Origines de l’institution.
La garde du trésor royal et de l’un des trois registres de l’état général des finances avaient été confiés par François Ier à un « trésorier de l’épargne » établi auprès de lui, au château de Blois (édit du 28 décembre 1523). La vérification contradictoire des dépenses et des recettes de l’Etat était assurée au moyen de registres ou « roolles ». Deux contrôleurs de l’épargne, « personnages expérimentés pour contrerooller la recepte et dépense des deniers », pourvoyaient à cette tâche, l’un itinérant avec la cour, l’autre demeurant à Paris (déclaration du 12 avril 1547). Le second office fut supprimé sept ans plus tard par un édit portant création d’un seul office de contrôleur général des finances dont les attributions, à l’origine, étaient donc exclusivement de vérification.
Les fonctions d’administration ou de gouvernement étaient réservées à des magistrats, les intendants des finances et le surintendant des finances : la première surintendance avec ce titre fut celle de Jacques de Semblançay en 1518. La commission de surintendant fut supprimée à trois reprises, la dernière par Louis XIV qui, à la suite de l’incarcération du surintendant Nicolas Fouquet, décida « de prendre [lui]-même le soin de l’administration des finances ». La création d’un organe consultatif, le Conseil royal des finances, fut un signe supplémentaire de cette mutation institutionnelle (édit du 15 septembre 1661). Ce Conseil fut d’abord installé au palais du Louvre.
Une fonction de gouvernement.
Colbert prit la direction de l’administration des finances, sous le titre d’intendant des finances, puis, à partir de décembre 1665, sous celui de contrôleur général des finances. Siégeant auprès du roi dans tous les conseils, avec « l’épargne dans son département », son rôle était celui d’un véritable ministre des finances. La surintendance supprimée, la responsabilité du Contrôle général devint la principale charge de l’administration monarchique, une fonction polyvalente de gouvernement, comportant le contrôle de tous les actes impliquant les finances du roi. Au total, des attributions largement plus étendues que le strict domaine financier, supervisant les services qui utilisaient les deniers de l’Etat (justice, armée, marine, ponts et chaussées) à Paris et dans le reste du royaume grâce aux rapports des intendants de province (règlement du 6 mars 1716).
A la fin du règne de Louis XVI, le contrôleur général des finances siègeait, avec rang de ministre et des responsabilités précisées, dans un conseil réformé : le Conseil royal des finances et du commerce (règlements du 5 juin 1787).
La Révolution et la suppression du Contrôle.
A la veille de la Révolution, l’hôtel du Contrôle général des finances de la rue Neuve des Petits Champs (hôtel de Lionne-Pontchartrain) était occupé par le ministre d’Etat Jacques Necker : étranger et protestant, Necker portait le titre de « directeur général des finances ». Il dirigea les services financiers entre 1776 et 1781 puis de 1788 à 1790. Il contrôlait une administration complexe dirigée par les intendants; ces derniers avaient la responsabilité de services placés sous la main de « chefs et premiers commis », et notamment :
- l’administration de la ferme générale établie rue de la Michodière (administration générale des contributions indirectes), à l’hôtel des Fermes (directions générales et régionales des fermes, comptabilité, liquidation des baux, assemblées des fermiers généraux), à l’hôtel de Bretonvilliers et à l’hôtel de Longueville, l’intendant demeurant dans son hôtel rue du Houssaye (partie de la rue Taitbout) à la Chaussée d’Antin,
- l’administration de la régie générale installée rue Neuve des Petits Champs, même adresse que précédemment pour l'intendant,
- la régie générale des aides, rue de Choiseul à l’hôtel de Choiseul,
- le département des domaines et droits domaniaux, rue Vivienne à l’hôtel Bautru Colbert (intendant et secrétariat, revenus casuels) et rues des Bons-Enfants (eaux-et-forêts), Montmartre (matériel) et Sainte-Barbe (personnel, droits divers),
- le département des impositions (contributions indirectes), rue Sainte-Avoye (intendant et recettes générales et particulières des finances) à l’hôtel de Mesmes.
Jacques Necker fut le dernier responsable du plus grand « ministère » de l’Ancien Régime. Son arrestation (décret du 11 septembre 1790) fut concomitante de la mise en place d’un comité des finances, préfiguration d’un ministère dédié, le ministère des contributions et des revenus publics (loi du 25 mai 1791).
Sources bibliographiques
• Decrusy, Isambert, Jourdan, Recueil général des anciennes lois françaises. Paris : Belin-Leprieur, 1826-1827.
• Diderot, D’Alembert, L’Encyclopédie ou dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des métiers. Paris, 1751-1758.
• Logette Aline, Eléments pour une bibliographie critique du Contrôle général des finances (1665-1790). Paris : CHEFF, série Etudes et Documents, t. I, pp. 353 et svtes, 1989.
• Notice des surintendants et contrôleurs généraux des finances (XVIe-XVIIIe siècle). Paris : IGPDE, 2006