ORGANISATION DU SERVICE DE LIQUIDATION
DE LA DETTE PUBLIQUE.
(1791-1825)
Formation du Comité de liquidation
L’assemblée nationale constituante avait formé en son sein un comité de liquidation afin de procéder à « l’examen et la liquidation de toute créance et demande sur le Trésor public, qui sera susceptible de contestation ou difficulté » (décret du 17 juillet 1790). Les travaux de cette instance étaient placés sous l’autorité de l’assemblée et de son comité des finances, établi dès le 11 juillet 1789, et auquel le liquidateur général devait rendre compte. L’assemblée nationale avait reconnu comme dettes nationales la plus grande partie des engagements financiers pris par la monarchie.
L’apurement de la dette fut confié à un « liquidateur général de la dette publique», Louis Dufresne Saint-Léon (décret du 6 juillet 1791), dont le service succédait aux anciens bureaux de liquidation (hôtel Séguier). Sous l’ancien régime, le « premier commis » Dufresne supervisait déjà l’activité du bureau du contrôle du Trésor royal. Le savoir-faire du liquidateur s’était exercé à la tête d’une administration installée rue Neuve des Petits Champs auprès de Necker, directeur général des finances de Louis XVI (hôtel de Lionne Pontchartrain, hôtel Bautru Colbert). Ses services géraient en effet les états des caisses et les dépenses du Trésor, organisaient les distributions des crédits aux ministres, enregistraient et expédiaient les ordonnances royales. Ils étaient également chargés de la vérification des « états au vrai » (comptes des recettes et dépenses) de la Ferme générale.
Les missions du liquidateur général demeuraient indissociablement liées à celles exercées par les administrateurs des domaines et du mobilier national : elles leur furent un temps budgétairement associées « attendu que leurs travaux sont relatifs les uns aux autres » (loi du 13 prairial an V). En fait, la fonction de liquidation n’apparaissait pas dans l’organisation du « ministère » c’est-à-dire du gouvernement, les services qui la composaient demeurant quasiment indépendants (loi du 3 brumaire an IV).
Du Conseil de liquidation au compte spécial de la dette publique
Le Consulat accrut sensiblement la responsabilité du liquidateur général
- mettant à sa disposition le « bureau de liquidation du passif des émigrés du département de la Seine » (loi du 19 nivôse an VII, art. 3),
- lui assignant de superviser les activités du bureau central de la trésorerie nationale, et supprimant ce bureau central (arrêté des consuls du 12 ventôse an VIII).
Il entreprit également la réorganisation du service en un « conseil de la liquidation de la dette publique », chargé d’un apurement accéléré du passé. Le directeur général de ce conseil était en effet chargé de la « liquidation générale et définitive de toutes les parties de la dette publique » (arrêté du 19 prairial an X). Joseph-Jacques Defermon, avait exercé les fonctions de commissaire de la trésorerie nationale de 1797 à 1799 ; il achèvera sa carrière en tant que président de la section des finances du Conseil d’Etat. Au 1er juillet 1810, le conseil fut supprimé (loi du 15 janvier 1810, art. 12).
La création du Grand-Livre de la dette publique (décret du 24 août 1793) fut une des grandes réformes financières de la période révolutionnaire. L’opération, œuvre de Cambon, rapporteur du comité des finances, était une tentative pour mettre un terme à l’extrême diversité des titres de créances contractées sur le trésor royal, et pour réaliser l’unification des dettes de l’Etat. Le Grand-Livre, sur lequel la dette était inscrite selon un classement numérique, a été détruit en 1871 dans l’incendie de l’hôtel des finances du Mont-Thabor. Seul le double du Grand-Livre, conservé en un lieu distinct, a pu échapper à la destruction. Mais ce double ne portait que les inscriptions de rentes nominatives, selon un ordre alphabétique (arrêté du 28 vendémiaire an XIII).
La période suivante concentra des évolutions dont l’impact fut déterminant quant à la gestion des finances publiques en général et de la dette publique en particulier, et notamment :
- l’unification de la trésorerie centrale de l’Etat (création de la caisse de service en 1806),
- l’exercice du contrôle juridictionnel sur les comptes des comptables publics (création de la Cour des comptes par la loi du 16 septembre 1807, loi présentée par le conseiller d’Etat Defermon) ,
- la codification des grands principes budgétaires (unité, annualité et non affectation des recettes aux dépenses),
- la séparation des ordonnateurs et des comptables organisant le contrôle de la régularité de la gestion des premiers par les seconds (ordonnance du 14 septembre 1822),
- l’unification du ministère des finances (fusion du ministère du Trésor public et du ministère des finances en 1814),
- la mise en place de l’inspection générale du Trésor en 1816, transformée dès 1831 en inspection générale des finances.
Dans un cadre organique profondément réformé, l’Empire et le régime parlementaire mis en place à partir de 1814 avaient entrepris une liquidation drastique du passé : consolidation des dettes antérieures, création de la caisse d’amortissement (loi du 6 frimaire an VIII), déchéance des créances non liquidées au 1er juillet 1810, législation contraignante, de 1817 à 1822, pour parvenir à l’extinction de l’arriéré de dette antérieur au 1er avril 1816. Le résumé des comptes des ministres et des comptes particuliers des comptables fut inscrit dans un « compte général des recettes et des dépenses publiques » créé par la loi du 19 nivôse an IX, législation complétée en 1823 et 1827 pour créer le compte général de l’administration des finances. Cet état contenait également le compte spécial de la dette publique.
Sources bibliographiques
• Almanach royal années 1720 à 1789 et 1816 à 1830 & Almanach impérial années 1805 à 1813 : version BNF numérisée.
• Decrusy, Isambert, Jourdan, Recueil général des anciennes lois françaises. Paris : Belin-Leprieur, 1826-1827.