LE RENOUVEAU DU SERVICE DES DOMAINES
PENDANT L’ENTRE-DEUX GUERRES.
Les pouvoirs publics ont perçu très tôt l’intérêt qu’il y avait à établir des normes régissant l’inventaire du domaine de l’Etat, afin que « les droits domaniaux ne soient malicieusement intervertis » (édit de décembre 1557, art. 49, cité par l’administration des Domaines). Une dizaine de législations d’Ancien Régime avaient à cet effet tenté d’organiser périodiquement la production de relevés et de registres en la matière, et les décrets des périodes révolutionnaire et consulaire de finaliser la création d’une administration dédiée à la conservation des propriétés nationales (arrêtés des 21 et 25 frimaire an VII). Ces tentatives furent en grande partie infructueuses, du fait de l’incapacité du pouvoir central à mettre en œuvre sa propre doctrine, et des abus aggravés par une succession de guerres étrangères et par l’instabilité politique interne en résultant.
Les commissions interministérielles du domaine national.
Le parlementarisme restauré réalisa, sous la Monarchie de Juillet, l’œuvre législative majeure : le Tableau général des propriétés de l’Etat. Les pouvoirs publics se préoccupaient enfin de cette « partie considérable de la fortune publique », confiant la responsabilité de son recensement à l’administration de l’Enregistrement et des Domaines (loi de finances du 31 janvier 1833, art. 9). La première série de ce document, à périodicité annuelle (ordonnance du 20 juillet 1835, art. 2) a été publiée entre 1836 et 1850. Ses archives ont été détruites par l’incendie de 1871 (hôtel des finances du Mont Thabor). La procédure fut reprise après la guerre franco-allemande (loi de finances du 29 décembre 1873, art. 22), les publications nouvelles touchant, selon la même formule, la période comprise entre 1875 et 1880. Mais cette expérience n’envisageait qu’une partie du secteur concerné : les immeubles du domaine privé de l’Etat, affectés ou non à un service public.
A la fin du premier conflit mondial se fit jour la nécessité d’une refonte complète du système, autour d’une double perspective : unifier la législation domaniale en mettant un terme à l’exception touchant le domaine militaire, et réviser les conditions d’utilisation de tous les immeubles du domaine national. Ce fut la charge d’une commission composée de personnalités politiques et administratives et présidée par Raphaël Milliès-Lacroix, ancien ministre des colonies, président de la commission des finances du Sénat (décret du 1er février 1922). La réforme entreprise fonda la compétence exclusive de l’administration des finances en matière de location des biens du domaine privé de l’Etat (loi de finances du 30 juin 1923, art. 131 ; décret du 8 janvier 1929) et décida la création de commissions départementales de refonte du Tableau général (décret du 20 septembre 1923).
L’année 1925 fut à cet égard déterminante. Des observations des commissions départementales émergeait de nouveau l’impression de cette « sorte de stérilité » qui frappait « les possessions foncières livrées à une administration générale », selon les termes du décret du 22 novembre-1er décembre 1790. Il apparaissait alors que les voies de l’enrichissement de l’Etat devaient être recherchées dans le regroupement des services affectataires d’immeubles domaniaux et dans l’aliénation des bâtiments non utilisés.
La prise de décision étant centralisée,au sein d’une « Commission interministérielle de récupération des immeubles de l’Etat » ou Commission de Monzie (décret du 9 août 1925), des relevés estimatifs de toutes les propriétés immobilières nationales furent établis. Cette charge incluait pour la première fois le domaine public, qu’il soit naturel (littoral, fleuves, domaine minier), artificiel (ports, canaux, chemins de fer) ou encore monumental.
Au sortir de la Première Guerre mondiale, le ministère des finances restructurait ses services. Il bénéficia alors du précieux soutien d’une personnalité attachée de manière indéfectible à la défense des intérêts patrimoniaux de l’Etat : Emile Labeyrie, ancien directeur de cabinet de Milliès-Lacroix en 1906 lorsque celui-ci était ministre des Colonies.
La mission fédératrice d’Emile Labeyrie.
La réflexion de Labeyrie fut sûrement associée, par sa culture familiale, à la gestion patrimoniale publique et privée. Son père, Henri Labeyrie, fut successivement directeur de la Caisse des dépôts et consignations en 1888, gouverneur général du Crédit foncier en 1895, et enfin Premier président de la Cour des comptes en 1900-1901. Emile Labeyrie fut lui-même nommé gouverneur de la Banque de France sous le Front Populaire entre juin 1936 et juillet 1937 et, comme son père, Premier président de la Cour des comptes de 1937 à 1940.
Au début de la période qui nous retient (1925-1931), Emile Labeyrie était, pour la deuxième fois en 1925, directeur de cabinet de Joseph Caillaux au ministère des finances. C’est à ce titre qu’il siégea à la commission de Monzie, continuatrice des travaux de la commission Milliès-Lacroix.
Les séances de la Commission interministérielle se tenaient dans les locaux de la Cour des comptes, récemment installée rue Cambon en 1912. C’est donc par des correspondances à l’en-tête de la Cour qu’Emile Labeyrie faisait part de ses recommandations au ministre des finances. Ses prises de position révélaient le personnage d’influence qu’il était, au sein d’une commission du domaine national qu’il présida dès le début des années 1930 : « …je crois devoir, sans attendre que la Commission puisse se réunir, vous faire part des observations… » (lettre au ministre du Budget, direction du Contrôle des administrations financières, 17 avril 1931) ; ou encore : « …que dès maintenant fût étudiée très sérieusement la réinstallation définitive de la Statistique générale » (lettre au même destinataire, 28 juillet 1931) ; et, en tant que gouverneur de la Banque de France, s’agissant de la réinstallation au quai Branly du ministère des finances : « Le moment me semble aujourd’hui venu de prendre une décision définitive » (lettre au président du Conseil des ministres, 16 mars 1937).
Dans ses écrits, le président de la Commission stigmatisait régulièrement les deux obstacles à la bonne mise en œuvre de la réforme :
- « l’absence d’organisation » de la gestion du domaine de l’Etat, dont l’action se trouvait handicapée par une triple tutelle. La direction générale de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre était en effet contrainte de transiger en permanence avec deux intervenants indépendants : l’administration affectataire et le service usager des immeubles ou terrains objets de contestations. Et le président de conclure : « Aucun d’eux n’a la charge de s’inquiéter de l’intérêt supérieur de l’Etat, chacun se préoccupe de ses intérêts propres et de dégager sa responsabilité » (Op. cit., 17 avril 1931).
- la fragilité de l’existence des services et la précarité de leur tutelle - ces « distributions d’autorité [qui] varient continuellement » - conséquence de l’instabilité ministérielle des gouvernements de la IIIe République, alors que la bonne installation des services devrait demeurer la priorité.
Un rapport d’enquête interne à l’administration des finances confirmait le réalisme de cette vision. Il dissertait sur la « concentration » des services de l’administration centrale, prenait acte de sa mise en œuvre « sans proposition d’ensemble » et concluait : « [la concentration] paraît avoir été réalisée jusqu’à présent dans toute la mesure compatible avec les possibilités pratiques » (Inspection des finances, rapport au ministre, 10 mai 1925).
Sources bibliographiques
• Bulletin des lois de la République française (du royaume de France). Paris : Imprimerie nationale (royale).
• Duvergier, Jean-Baptiste, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements. Paris : Guyot et Scribe, 1824-1836.
• Journal officiel de la République française.
• Ministère des finances. Administration de l’Enregistrement et des Domaines, puis Direction générale de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre, Tableau général des propriétés de l’Etat. Paris : Imprimerie royale, 1836-1847 ; Imprimerie nationale, 1848-1851, 1875-1881, 1926-1927.
• Ministère de l’économie, de l'industrie et de l’emploi.
Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Centre des Archives économiques et financières : cotes B 14405 et B 14416.